С увеличением объёмов торговли и производства в России, появилась необходимость и увеличения денежных знаков, в бумажном варианте.
  Первая реальная попытка введения бумажных денежных знаков в России была сделана в 1762 году при императоре Петре III. Генерал-прокурор сената Я.П. Шаховской предложил правительству вариант, связанный с хождением бумажных денег - "цидул" (искаженное от немецкого "Zettel" - названия бумажных денег).

25 мая 1762 года (№ 11550) для покрытия постоянного дефицита государственного бюджета, а также для ускорения обращения денежных средств в России был принят указ об учреждении Государственного банка и о внедрении в денежную систему банковских билетов.

Билеты предполагалось назвать "банко-цеттелями". Указ этот не был исполнен в результате последовавшего в 1762 году дворцового переворота и восшествия на престол Екатерины II. На некоторое время было забыто о подготовке к выпуску в России бумажных денежных знаков. Постоянный дефицит государственного бюджета и необходимость изыскания средств на ведение войны с Турцией вызвали необходимость вернуться к вопросу о выпуске бумажных денежных знаков.

В 1768 году граф К.Е. Сиверc подал Екатерине II записку, в которой доказывал необходимость и пользу от введения в России бумажных денежных знаков. Он предложил учредить правительственный банк с правом выпуска бумажных денег и размена их на звонкую монету, которые были бы полностью обеспечены медью.

По поручению Екатерины II генерал-прокурор князь А.А. Вяземский, управляющий финансовыми делами государства, подготовил подробный план выпуска бумажных денег. Им же было предложено выпускаемые в обращение знаки из бумаги - "ассигнации" использовать для покрытия военных расходов.

На основании этих предложений был издан Высочайший манифест от 29 декабря 1768 года (№ 13220)2, который объявлял о выпуске в обращение ассигнаций номиналами 25, 50, 75 и 100 рублей. Одновременно, Высочайшим манифестом от 29 декабря 1768 года (№ 13219)3 "Учреждение Санкт-Петербургском и Московском Банкам для вымена государственных ассигнаций", было объявлено об учреждении банков, изложен порядок их организации и работы. Санкт-Петербургский и Московский банки для обмена ассигнаций имели каждый свои конторы в Санкт-Петербурге и Москве соответственно и обменивали на монету только ассигнации своего банка.

С 1770 года манифестом от 22 января 1770 года (№ 13403)4 был разрешен обмен ассигнаций повсеместно. Первоначально капитал каждого банка составлял по 500 000 рублей, и соответственно этому выпускалось на такую же сумму ассигнаций.
 Первая эмиссия ассигнаций состояла из 10 000 штук достоинством в 25 рублей, 5000 штук достоинством в 50 рублей, 3333 штук достоинством в 75 рублей и 2500 штук достоинством в 100 рублей. Конторы и коллегии получили право употреблять ассигнации "в расход наравне с деньгами", только с тем предписанием, чтоб в платеже ассигнации не составляли более четвертой части платежа.

Первым главным директором Санкт-Петербургского и Московского банков для "вымена" ассигнаций был назначен граф Андрей Петрович Шувалов, который с жаром взялся за их организацию. Он составил записку Екатерине II, послужившую основанием к объединению в 1786 году названных банков в один ассигнационный банк и учреждению в том же 1786 году Государственного заемного банка.

Выпуск ассигнаций мотивировался тем, что "тягость медной монеты, одобряющая ее собственную цену, отягощает ее же и обращение...". Для упрочения внедрения ассигнаций в обращение государственное казначейство начало принимать их в уплату податей. В Санкт-Петербурге и Москве существовало обязательное правило, чтобы по крайней мере пятая часть при уплате налогов вносилась ассигнациями 25-рублевого достоинства.
В действительности с самого начала их размен производился только на медную монету, из которой состоял основной капитал банков для "вымена" ассигнаций. Указом от 22 января 1770 года был узаконен обмен ассигнаций только на медную монету.

Привязка ассигнаций к медной монете привела в конце 18 - начале 19 века к падению курса последней, возникновению двойного счета на серебро и на ассигнации (на медную монету) и к общему расстройству денежной системы России.